排污许可制作为一项环境管理制度，其背景源于全球环境保护意识的提升和可持续发展的需求。在发达国家和地区，如美国和欧盟，排污许可制已经实施了数十年，形成较为完善的法规体系和技术标准，基本实现对污染源的精准管控，有效控制污染物排放。我国从20世纪80年代开始试点实施排污许可制度，并自2015年开始酝酿实行排污许可制改革，在2016年国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》中明确了排污许可制度实施的路线图，进一步通过制修订相关法律法规，健全法制基础制度，以及制定出台一系列详细的排污许可管理文件和技术规范，逐步建立起全国统一的排污许可制度。

2022年，习近平总书记在党的二十大报告中明确要求，“全面实行排污许可制，健全现代环境治理体系”，并在2023年7月的全国生态环境保护大会上明确了排污许可制作为健全美丽中国建设保障体系的重要内容。习近平总书记的重要指示精神和党中央的重大决策部署为全面实行排污许可制改革工作指明了方向和路径。全面实行排污许可制的有效手段在于通过明确各方责任，实现环境管理的精细化和科学化。首先，政府作为环境管理的主体，通过制定污染物排放标准和监管措施，推动排污单位按照规定的排污要求进行生产活动。排污单位作为排污行为的直接参与者，需要承担减少污染排放、保护生态环境的责任，通过技术创新和管理优化，降低排污量，提高资源利用效率。其次，社会公众作为环境保护的受益者和监督者，应当积极参与排污许可制的实施过程，通过监督排污单位的排污行为，推动政府和排污单位更好地履行环保责任。本文在分析全面实行排污许可制意义的基础上，探讨全面实行排污许可制下各方责任的落实策略，以期促进政府、排污单位和公众在排污许可制实施过程中各负其责、协同发力。

排污许可制是固定污染源环境管理的核心制度。排污许可证是“企事业单位在生产运营期接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书”，是企事业单位生产运营期排污行为的唯一行政许可，是排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的基本依据。全面实行排污许可制的意义主要体现在以下三方面。

一是责权归位，落实环境保护主体责任。排污许可证承载的是向环境排放污染物的排污单位应遵循的环保要求，包括但不限于污染物排放的种类、排放方式、排放浓度及速率限值、许可排放量，以及自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等要求。排污单位是依法依承诺申领、持证按证排污、履行环境责任的主体，按照所在地改善环境质量的要求承担相应的污染治理责任。排污单位对自己排污许可证中填报内容的真实性负责，并且要按照排污许可证中的要求开展自行监测，记录完整的环境管理台账，定期上报排污许可证执行报告，及时公开排污信息，使得责任落实更加到位。把污染物排放控制责任落到排污单位头上，能够规范排污单位生产运行以及排污行为，督促其严格执行法律法规、全面落实环境保护主体责任。

二是衔接融合，提升排污单位环境管理能力。排污许可证不仅关注污染物的排放限值和排放方式，还详细载明了主要产排污的环节、设备和相关的治理技术、控制措施。突出全覆盖、全过程和全要素管理的排污许可证可以作为排污单位不可或缺的“管理手册”，有利于提升排污单位环境管理能力。目前，环境统计、总量控制、环境影响评价、环境保护税等各项制度还缺乏有机衔接和统一，全面实行排污许可制，推动落实固定污染源的全口径量化管理，统一污染物排放量核算方法，可为环境保护税、环境统计、污染源排放清单等各项固定污染源环境管理提供数据来源，逐步实现数据的归一化，解决环境管理中“数出多门”的问题，理顺全过程环境管理路径。

三是倒逼升级，推动区域、流域环境质量改善。许可排放浓度和排放量的双重压力推动排污单位不断提高环境治理能力。当前阶段，更严格的地方排放标准要求、流域排放标准要求以及排污单位承诺执行的更低的排放浓度限值已经记载入排污许可证，倒逼排污单位不断改进生产工艺、提升污染治理能力。此外，自行监测是排污单位落实环境保护主体责任的重要一环。排污单位依证开展自行监测，可以及时发现自身污染物不稳定排放情况。同时，排污许可证中排放量的量化管理是对重点区域、重点污染源单位的主要污染物排放实行的定量化管理手段。排污许可证载明的许可排放量即为排污单位污染物排放的“天花板”，是排污单位污染物排放的总量指标。在全面实行排污许可制背景下，针对不同地区不同的环境质量要求，综合考虑行业可行技术，逐步削减、合理确定不同行业不同排污单位的许可排放量，对重点区域和一般区域、达标区和非达标区排污单位分类施策，实现基于区域污染物减排目标和排污单位排放现状水平的许可排放量管理，可持续推动区域、流域环境质量改善。

在全面实行排污许可制的进程中，各项制度之间的衔接成为重中之重。在设计之初，排污许可制是整合各项生态环境管理制度的基石，是“归一”而不是“加一”，但目前各项制度的衔接融合距“归一”还有较远的距离。一是环境管理制度衔接不畅。制度的“归一”需要从顶层设计开始，逐步明晰改革路径，紧抓改革重点，而各项制度都在不断地同步改革优化，衔接的细节问题仍不清晰，排污许可制度在固定污染源环境管理中的核心地位仍不突出。二是统一数据任重道远。通过排污许可证将区域排放总量落实到排污单位，排污单位许可排放量和实际排放量的确定可能涉及多个口径数据，不同口径的数据如何选取?各项制度之间的管理需求不同，如何优化与统一污染物排放量化管控方法？这些问题还需进一步研究解决。三是当前跨部门协同与信息共享的难度大。排污许可制涉及多个部门，如大气、水、固体废物、噪声、土壤等要素管理部门和生态环境执法部门，如何真正实现信息共享和协同工作也是亟待解决的问题。

在全面实行排污许可制背景下，技术瓶颈成为实现全覆盖、全要素、全联动的制约因素，只有突破量化管理技术瓶颈，才能确保排污许可制的顺利实施。从排污许可制自身改革要求来看，当前的许可排放限值主要基于污染物排放标准确定，与环境质量改善直接关联性不强，部分排污单位许可排放量管控偏松偏大，对达标区和非达标区排污单位分类施策尚需加快试点研究，基于环境质量和最佳技术的许可限值核定技术方法体系需要加快健全。

排污许可证的执行是排污许可制度的关键环节，关系到排污许可制度能否真正发挥实际效用。目前，监管主要集中在基层生态环境主管部门，由于基层环保力量不足，监管仍侧重在重点行业的达标排放方面，无法做到全面监管。一是排污许可证核发与证后监管未实现有效联动。排污许可是贯穿排污单位生产运行阶段的唯一环境行政许可，要使这项制度真正发挥效力，离不开许可证核发部门与环境执法部门的密切配合、齐抓共管。但目前基于排污许可的环境执法方式尚未形成，核发与执法两个环节的联动效果有待提升。排污许可证信息化监管模式还有待进一步完善，目前全国生态环境执法人员使用的行政处罚案件管理系统与全国排污许可证管理信息平台未实现信息互联互通，监管、监测、执法未能形成闭环管理。二是固定污染源排污许可执法专业性要求高与基层执法能力不足的矛盾突出。排污许可证内容专业性强、要求全面，排污许可证后监管体系还没有建立起来。执法人员在按证排污检查方面缺乏可操作的执法监管指南，难以掌握执法监管重点和执法频次要求，还不能对排污许可证实施全面有效的监管，而且部分执法人员因担心被追责而不愿依据排污许可证开展执法行为。

排污单位环保意识与守法意愿不强是排污许可制实施过程中的另一大挑战。排污单位的环保行为不仅关乎自身的可持续发展，更是对社会的责任与担当。目前，排污单位对于排污许可制度的重视程度也在不断提升，部分排污单位在排污许可制度建设方面投入了大量资源，不仅设立了专门的环保管理部门，还聘请了专业的环保团队。但一些排污单位对于环保法规的认知仍有不足，未形成按证排污、依证守法的理念，缺乏主动意愿，填报的排污许可证信息质量不高，存在不能按证排污的情况。分析其原因，除追求短期经济利益、忽视环保投入以外，也与当前环保法律法规执行力度不够和监管机制不完善有关。另外，排污许可证的申报和证后执行的主体均是排污单位，但各排污单位的环境管理人员专业素质参差不齐，这在一定程度上影响了排污许可证的质量及实施效果。此外，排污单位往往将排污许可证的申请填报、自行监测等内容委托给第三方服务机构以及监测机构，存在“一委了之”的情况。

公众是排污许可制实施过程中的重要力量，其参与和监督能够促使政府和排污单位更加严格地执行排污许可制。环境信息依法披露制度要求重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业、符合规定情形的上市公司、发债企业等主体依法披露环境信息，包括企业环境管理信息，污染物产生、治理与排放信息，碳排放信息等8类信息，强化企业生态环境保护主体责任。目前，排污单位在全国排污许可证管理信息平台上公开排放口信息、许可排放信息、执行报告(监测浓度和实际排放量)等相关信息，有效保障了公众的监督渠道，更加体现了公众的环境知情权、参与权和监督权。然而大多数公众对于环境保护的认识只限于自身不去破坏环境。由于排污许可公开信息宣传的不足及公众的认知局限，公众的依法参与行为有待引导和规范。

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全面实行排污许可制的责任落实路径